新加坡模式的房地产主要特点(聚焦“房地产税及宏观影响”,CMF中国宏观经济专题报告发布)

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11月24日,由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的CMF宏观经济热点问题研讨会(第38期)于线上举行。百度APP、新浪财经、凤凰网财经、Wind、券中社、中国证券报、好看视频等多家媒体平台线上直播,同时在线观看人数近五十万人次。

本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛(CMF)联席主席杨瑞龙主持,聚焦房地产税及宏观影响,知名经济学家刘元春、刘尚希、毛振华、白彦锋、施正文、吕冰洋联合解析。

论坛第一单元,中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告围绕房地产税的改革期待、经济本质、改革进程、改革争议和方案设计五个部分展开。

一、房地产税的改革期待

(一)调节财富分配

中国财富基尼系数达到0.70,相对比较高。近二三十年出现的不平等加剧的现象不仅仅是中国的问题,可以说是全世界的问题。因此,很多人期望开征房地产税能够调节财富分配,因为居民财富70%体现在房地产上。

(二)抑制房价

近二十年来,很多一线城市房价处在快速增长阶段,并且如果没有有效的解决措施可能还会继续增长。因此,房地产税寄托了部分人的期望。

(三)筹集财政收入

连续三年大规模减税使得宏观税收占GDP的比重呈现下降趋势,财政赤字处于增长状态,财政压力逐渐增大。

从地方财政状况来看,地方财政收支缺口比较大,地方财政支出占整个财政支出的比重是85.7%,收入占到54.7%,其中缺口靠转移支付。转移支付不足的地方就会出现土地财政问题,土地出让金增长很快,对土地财政依赖度比较高。土地财政收入再不够的话,各地通过地方债筹措财政收入。从满足地方建设需要的角度看,现在仍在考虑怎样开辟财源。各个地方财政情况不均,有些地方去年呈现了负增长的财政收入,财政压力较大。

(四)促进公共治理

就各国的情况来看,房地产税起到很重要地促进地方治理的功能。房地产税就是支付公共服务的价格,房地产税能够征收多少取决房产的评估价值。房地产税就像范围更大的物业费,享受服务越好支付的物业费就越多。所以,征收房地产税可以解决不同居民对公共物品需求的差异性问题。愿意享受这样的服务,交得起费就可以住到这样的社区,理论上通过用脚投票机制可以解决好居民的公共物品需求差异问题。但如果享受的公共服务和税收不挂钩,很容易导致纳税人的抵制行为。以物业费为例,有的社区收较高的物业费,但提供的服务不好,可能业主就会出现抗议活动。反过来说,交了房地产税会促使居民行使纳税人的权利,展开相关的纳税人的监督职能,督促政府为居民提供好的公共服务。所以,它有一个促进地方政府治理和促进地方政府职能转变的功能。

四大期待同时实现是很难的,现实中只能选择其一或其二。每个期待都要落脚在税制设计上,该如何设计税制呢?我们要从房地产税的经济本质入手分析。

二、房地产税的经济本质

(一)商品税观点

商品税观点将房地产视作一种商品,税收归宿依据商品供需弹性而定。第一套房子是刚需,意味着需求弹性很低。第二套房子是投资需求,需求弹性会高些。对更多套房子的购买就属于投机需求,需求弹性会更高。要想让房住不炒,就要在政策上精准地识别不同人群。出于抑制房价目的而征税,那么房地产税接近于商品税的本质,在税制设计上要用累进税。

(二)资本税观点

这种观点认为,房地产部门是资本密集型部门,因此征收房地产税相当于对资本要素征税。如果试图抑制资本报酬过多增长,那么房地产税应税率统一并在全国范围内征收。不过,世界范围内按这种观点设置房地产税的不多。

(三)使用费观点

这种观点认为,房地产税就是购买公共服务的价格,所以征收房地产税不会产生超额负担,因为它只是对公共服务的收费。这种观点适用于区域性普遍征收、比例税率、依评估价值征税的情形。

房地产税的经济本质取决于如何设计,要达到什么目的,以此我们可以判断它可能会达成什么效果。如果注重房地产税的调节功能,那么以商品税的观点设计税制较好。如果注重房地产税的地方治理功能,那么以使用费观点设计税制较好。

曾经有人怀疑,征收土地出让收入后,可以继续征收房地产税吗?答案是可以的,原因主要有:第一,土地使用权作为用益物权,完全可以作为征税的标的物。用益物权,是物权的一种,是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。从法律的意义上讲,国有土地的使用权是物权中用益物权的一种,居民在一定期限内可以占有和使用,并且未来通过交易可以实现增值的收益,这种权利有排他性,因此完全可以作为征税的标的物。第二,从用途上看,土地出让金主要用于与土地开发相关的活动,如征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出等,而房地产税作为一种税收,主要被用于提供社会公共服务。第三,房地产国有制不是征收房产税的障碍。按1986年国务院发布的《中华人民共和国房产税暂行条例》规定,对营业用房地产是要征收房产税的,这既包括民营企业也包括国有企业,即拥有国有房地产的国有企业也是房产税的纳税人。第四,一些国家房地产税也是针对土地使用权征税,如英国、新加坡。

在房地产流转环节征收很多税费,形式主要体现在租(土地出让收入)、税、费,这个结构普遍认为存在不合理。因为在流转环节征收过多导致房价比较高。房地产的使用期是很长的,应该为使用期享受的公共服务而支付相应的价格,也就是税收。

很多人参考国际经验,认为我国也可以像其他国家一样征收房地产税作为地方主体税种,或者是地方财政收入的重要来源。但事实上这是行不通的。首先,英国、法国地方财政收入将近90%来自于转移支付,但我国还有一个调动地方经济性的问题,所以地方财政收入不能完全靠转移支付。其次,这些国家的地方政府职能很小,所做的事是比较有限的,而我国的地方政府职能和权利范围比较广。最后,对联邦制国家而言,他们的地方政府是指最基层政府,并不包括州一级政府,我们的地方政府包括省以下。从世界经验看,除了英美这样的国家,其他国家房地产税占GDP比重一般在1%以下。

三、房地产税的改革历程

2003年10月,中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义经济体制若干问题的决定》,提出实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费。

2005年,国家税务总局开始在北京、深圳、重庆、宁夏、辽宁和江苏对物业税实行空转,并在《2007年全国税收工作要点》(国税发[2007]1号)中明确要求研究物业税方案,继续进行房地产模拟评税试点。

2007年9月初,国家税务总局和财政部又批准安徽、河南、福建和天津4省市作为第二批物业税空转试点地区。

2007年,十届全国人大五次会议审议的财政预算报告中首次提出将研究开征物业税的实施方案。

2009年5月,国务院在批转发改委《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》中提出:深化房地产税制改革,研究开征物业税。

2010年5月,国务院批转《发改委关于2010年深化经济体制改革重要工作意见的通知》,要求深化财税体制改革和逐步推进房产税改革。

2011年1月,经国务院第136次常务会议同意,在重庆和上海对个人住房征收房产税改革试点。

2013年11月以后,关于房地产税改革步伐加快,十八届三中全会提出加快房地产税立法并适时推进改革。财政部部长在2020年提出应该按照立法先行、充分授权、分步推进的原则,积极稳妥推进房地产税立法和改革。近期召开的第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议要求授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。

四、房地产税的改革争议

(一)扣除范围

一般认为,征收房地产税要给纳税人一定的税收扣除,而房地产税改革最大的争议就在税收扣除上。关于扣除的标准,有三种观点:按套数扣除、按面积扣除、按价值扣除。每种方案都有不少问题待解决。

1、套数扣除。方案是对第一套甚至前两套房子扣除,对扣除之外的房子征税。争议焦点在于:第一,怎么认定第一套房子?如果按房产证时间认定,那么纳税人改变房产认定时间是很容易的,例如,将第一套房子卖出去再买回来就变成第二套了;第二,在不同地区各有一套房子,该扣除哪一套呢?扣除哪一套就涉及到地方利益的问题;第三,会不会改变家庭结构,比如像对二手房交易征收个人所得税一样引发假离婚的问题;第四,会不会扭曲住房市场结构,导致居民倾向城中心置业?因为第一套房子可以免税,在城中心价值高的地方置业最为合算,这会导致房地产结构发生变化。

2、人均面积扣除。给定人均面积(比如定为50平米)予以扣除,涉及到的问题是:第一,如何定义家庭?是按户籍还是婚姻关系?第二,在不同区域都有房产,先扣除哪一套房产的面积?不同的房子价格不同,比如城中心一套,郊区一套,按不同面积扣除,对税负影响是不一样的;第三,豪宅与普通住宅的价值是不一样的,不同住房同等对待按照面积扣除,对富人来说扣除的就比较多,就存在事实的不平等。

3、人均价值扣除。给每个家庭一定的价值的扣除。涉及到问题是:价值怎么计算?如果按家庭收入,怎么计算家庭综合所得?如果按地区人均工资水平,会存在一定的不平等?如果按城市中心房价的话,不同地区拥有房产,哪个地方先扣除?

还有征收范围、税率确定、税收优惠、税收保全等问题。税收优惠对鳏寡孤独老人怎么办?对纳税人不缴纳怎么办?但是这些问题相对刚才扣除范围争议的严重性而言不是很大。

总体而言,如果采取国外大多数国家做法,把房地产税归属地方税,那么一般要按比例征收,税率会很低,就像是更大范围的物业费。这很难起到抑制房价、调节房产分配、筹集财政收入的功能。

五、房地产税的方案设计

综合考虑以上的分析,我们提出几个方案进行探讨比较。

(一)地方税设计

全世界房地产税普遍是作为地方税,更多看重治理功能,要点如下。

1、征税范围:选择一些地区试点,在试点地区予以纳税人一定税收扣除后实行普遍征收;

2、税率:开征之初,要保持较低税率;

3、策略:房地产税涉及千家万户,为取得纳税人的支持,不妨将房地产税与特定公共服务(如教育、医疗)挂钩,并保证相关预算公开。

4、面临问题:

①税收扣除的制度设计非常棘手,前面所说的按套数、按面积、按价值扣除问题,均回避不了。

②作为使用费性质的房地产税,有助于促进社会公平吗?以美国为例,美国各个地方的房地产税差异很大,并且和公共服务挂钩,最后会导致社会分层的问题,人会分成不同的社区进行居住。例如,即使同在一个大城市比如纽约,不同社区公共服务水平治安水平差异就会很大。

5、效果:如果房地产税采取各国的经验,税率会很低。OECD大多数国家平均下来,针对家庭征收部分的房地产税大约占GDP比重0.38%,它会起到抑制房价、调节分配和筹集财政收入的作用吗?

(二)中央税设计

从世界范围看,房地产税普遍作为地方税。但是税制改革要从本国实际出发,不一定要照搬所谓的一般经验。从中国实际上,按中央税来设计房地产税不失为解局的妙手。

第一,窄税基。根据全国房地产联网信息,税务部门可以掌握每个家庭拥有的房产状况,在此前提下,中央选取36个重点城市或70个大中型城市统一征收房地产税。要给予每个家庭一定税收扣除,如可扣除200-400平方米,或者扣除2-4套房产(如果房产面积过大,可同时予以面积限定),超过部分属于征税对象。

第二,累进税率。税务部门按照房产评估价值,在家庭免税房产范围之外的,按照房产登记时间按累进税率征税,从第三或第四套房子开始,从1%税率起步,每1-2%税率为一档,按照1%、3%、5%.....的税率递增,这样,随着家庭持有房产越来越多,纳税也越来越多,在持有房子的收益超过持有成本的后,家庭持有多余房产意愿会迅速下降。

将房地产税作为中央税具有改革阻力小、迅速实现政策目标的好处。之所以改革阻力小,是因为对家庭第三、第四套房子超面积房子征税,会把绝大多数家庭排出在征税范围外,将征税对象集中在全国少部分家庭,不被征税的家庭肯定会赞同,被征税家庭一般来说也很难提出反对意见。很多人持有房子而不居住,对这种占用了社会资源而不利用行为,有些国家要征收空置税。其次,这种设计会迅速起到调整房产分配和抑制房价的作用。随着家庭持有房子成本会随着房产增多而急剧上升,当持有第6-8套房子的时候,家庭会觉得持有房子不值得,会将多余的房子交易出去,由此迅速起到调整房产分配和抑制房价的作用。房地产税这样设计可能会把刚需和投机需求精准剥离开来。

(三)统一征管,地方享有

第一步,中央先集中在36个重点城市或70个大中型城市征收,按照套数(或人均价值、面积)扣除,实行累进税率。第二步,按税收来源,将税收分配给地方政府。对此,称为中央税也可以,因为它由中央制订规则并征管;称为地方税也可以,因为税收最终归属地方。

(四)先中央税,后地方税

可以先中央税,后地方税。先看重房地产税的调节功能,后看重它的治理功能;先发挥它的商品税性质,之后发挥使用费性质。第一步,先集中在36个重点城市或70个大中型城市征收,按照套数(或人均价值、面积)扣除,实行累进税率。第二步,视时机转为地方税,按比例税率实行普遍征收(给予一定价值扣除)。

总体来说,征收房地产税的影响取决于房地产税的定位和设计。

如果定位筹集财政收入,短期看规模有限,即使从未来看,根据各国经验也不能抱有过高期待。我们可以采取其他的方案来满足地方财政收入,不能对房地产税抱有过高的期望。

如果定位于促进地方治理,要按受益税的性质设计房地产税,可以采取比例税率,局部试点,不同地区可采取不同的办法。但要发挥房地产税的治理功能必须有一定的覆盖面,短期看征管成本会很高,纳税扣除等问题不好解决。因此,建议在一段时间内不要过度强调房地产税的治理功能,等条件具备到一定程度时再缓缓推进。

如果定位于调分配和抑房价,要按商品税的性质设计房地产税,实行累进税率并在较大范围征收。我们可以选择36个重点城市或70个大中型城市征收,这样纳税群体少,征管成本低,开征难度小,对满足人们的调节财富分配期待和实现房住不炒目标最有效。

房地产税改革之所以困难,主要原因在于人们对房地产税寄予过多的期望,并且期望因人而异。因此,房地产税改革最主要的是要确定它的定位是什么,之后再探讨改革方案,对应的经济影响自然就会产生。

论坛第二单元,各位专家就征收房地产税的必要性以及功能、具体的房地产税税制设计和房地产税对宏观经济的发表了自己的观点。

中国人民大学副校长刘元春认为,房地产税立法和试点的铺开,标志着一个新时代的到来,标志着我们整个房地产长效机制建设开始全面破题。但这种长效机制建设需要一个痛苦而漫长的转型,会对中国宏观经济运行体系带来巨大的冲击。第一,房地产将进入到存量调整时期。这一时期整个市场供给波动很大,存量调整和增量扩张之间的匹配在未来会实时发生一些冲突,从而使市场预计出现很多紊乱的现象。第二,整个地方政府收入体系会发生变化,同时激励体系也会发生变化。第三,土地增值空间会发生区域性变化和结构性变异,从而失去传统的过去持续四十年的金融深化支点的效应,导致货币政策的传导机制、金融资源的配置模式、金融深化的配置模式会产生一系列的变化。第四,房地产本身金融功能的约束,直接会带来的是投资模式和消费模式的变化,对短期宏观经济分析带来很大的冲击。因此,对于新时代到来所带来的趋势性变化要有高度重视。政府轨必须加大力度,坚持改和稳并行。以新型城镇化作为依托,以政府为农民工和低收入阶层提供各种廉租住宅服务作为抓手,为短期转型提供支撑。

中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛(CMF)联席主席,中诚信集团董事长毛振华认为,房地产税本身应该是一个基础的义务税而不是调节税。因此,不要通过所谓的扣除问题来调节社会分配维护公平,而是在征税之后用征到的税解决相关的扣除问题更为恰当。征收房地产税是为了在地方财政上构造一个长期稳定的税收来源。在房地产税征收时机上,要充分考虑稳健性。今年明年不一定是最好的时机,应当和宏观的金融、房地产周期性调整错峰,不要成为叠加因素。

中央财经大学财税学院院长白彦锋认为,我国的房地产税改革会带来双重红利效应。第一,房地产税可以从土地供应和流转层面提高土地资源的配置效率,促进房地产市场健康发展。第二,房地产税可以促进多套住房、闲置住房、冗余住房入市,增加房地产的供给,促进房价理性回归。但是,房地产税征管比较复杂,仍然需要理性看待。我国之前没有用过房地产税这种保有环节的税种,需要关注未来是否会出现淮南为橘,淮北为枳这种水土不服的问题。在房地产税问题上,坚持两个基本观点。一是财政整体观。看问题要坚持中央十四五规划里讲的系统论,前瞻性思考,全局性谋划,战略性布局,整体性推进。二是从行为财政学的视角,要尊重人类的认知规律,考虑中国的国情。美国的权利主要是由州级地方政府保有的,联邦政府是地方政府让渡出的一部分权利。我国是中央集中统一领导的,集中统一领导又有历史文化传统又有现实客观发展的需求。所以,在中国引进房地产税,对于推进共同富裕,坚持房住不炒都是非常有现实意义的,但是也不宜把它的作用过分的夸大。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为,房地产税是小税种,大问题。之所以说房地产税是小税种,是因为房地产税在世界各国的财政收入中所占比重都不大。但房地产税又是大问题。从某种意义上讲,这实际上是一个全新的税种。怎么认识和看待这个问题,恐怕不能从教科书的角度定义和理解,更不能从教科书的定义去认识房地产税,那样可能会犯脱离实际的错误。房地产承载了太多功能,对经济增长、可持续发展、共同富裕而言,都会带来巨大公共风险。按照问题导向,房地产税应当具有调节功能,促进房地产回归住房的消费品属性,淡化作为金融资产的属性。从短期看征收房地产税对房地产价格也会有一点影响,但是是短期的、一次性的。从中长期来看,房地产税对促进转型、对二元结构的改进、对共同富裕都会带来积极影响。在设计房地产税方面,中央在立法上形成框架,规定基本原则,把更多自主权交给地方,让地方自己决定。这样更有利于发挥地方的主动性和积极性,也能够发挥地方的创造性。

中国法学会财税法学研究会副会长,中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,房地产税有三大基本功能。一是财产税,是筹集地方收入的一个重要税种。国际上发达国家和发展中国家筹集收入的大小可能有所不同,但总体上看在最低一级的政府自主财力中房地产税收入占到相当的比例。我国未来靠土地出让金这样一个土地财政肯定是不可持续的,随着大规模城镇化的结束,随着存量房增加,将来对居民财产的征税主要还是靠保有环节的房地产税,而不是靠开发交易环节的流转税。二是存量财富调节功能。尽管房地产税不普遍适用累进税率,但它是按照价值征税,即使是用比例税率或者有差别的比例税率,也还是体现了财富多多交税。三是房地产税在整个税种体系中是非常具有独特和不可替代的作用,应该说是现代税种。这个税种最根本的特征是它既能体现量能课税的税收公平原则。同时,房地产税是受益税,如果能够把收入支出对应起来纳税,更有利于税收遵从。而税收的本质就是取之于民,用之于民,为公共服务买单。除此之外,房地产税在短期调房价中或许能够起到一定的作用,但在长期难以发挥作用。房地产税政策设计需要明确以下几点:第一,征税对象。所有人都要纳入到征收范围,这符合财产税的性质。第二,征税范围。从免税的方法来看,按人均面积比按套要好,基本的原则就是基本居住不纳税,由各个试点地区将来自己决定。第三,税率。税率应当是从轻的,最高不应该高于1%,平均税率应该在0.5%以下。目前主要发挥的还是房地产税对心理预期的影响,而不是靠税负沉重。第四,计税依据。应当按照市场评估价值计税。推进房地产税试点改革,应当要在国家治理当中统筹规划、顶层设计,通过试点稳步推进。房地产税要调控,就是要因城施策,精准调控。同时,房地产税改革需要土地制度、财税体制改革的配套,需要政府治理改革的配套。

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