柬埔寨缅甸是一个国家吗(缅甸变局一年后,东盟能否终结“家丑外扬”的痛苦和尴尬?)

澎湃新闻特约撰稿 周雪君

自2021年2月1日至今,缅甸变局已经过去了一年。尽管缅甸局势演变是各界关注的焦点,但东盟对缅甸政策的演变及双方关系的变化,已经成为影响缅甸局势的重要因素。不可否认的是,缅甸变局已经不可避免地影响了东盟内部的团结及形象,让东盟在地区秩序中的作用也变得更加复杂起来。

东盟对缅甸变局的超脱政策

从时间上看,东盟对缅甸变局的超脱政策历时是比较短的。缅甸变局发生后,东盟并没有在第一时间发表联合声明,更没有能预见到这一变局的发生,并适时采取一些集体性的政策措施,预防该事件产生不可预期的负面影响。

究其原因,缅甸变局确实超出了许多地区国家,甚至整个国际社会的预期。尽管变局发生前,缅甸军方就反复提及2020年底举行的大选存在着舞弊行为,也提出过一些警告,但鉴于军方和昂山素季领导的全国民主团结政府之间的关系还比较稳定,双方在相当多的问题上存在着共同利益和立场,外界普遍认为,双方之间不会发生剧烈冲突。

另一方面,东盟对国际和地区形势的反应一般都会有一定的被动性和滞后性。这是东盟方式所产生的正常效应。即使在应对如新冠疫情等更为严重的事件过程中,东盟的应对也经历了相当长一段时间。毕竟,东盟的反应是各成员国根据共识原则通过集体决策达成的结果。

尽管如此,东盟国家的反应并不一致。作为在缅甸投资最多的国家,新加坡的反应最为迅速,也最为激烈,但更多是对本国企业能否在缅甸继续运行的担忧。马来西亚、菲律宾和印度尼西亚第一时间就将缅甸军方的行动定性为政变,反映了他们的明确态度。相比之下,与缅甸同属于中南半岛的泰国、越南、柬埔寨和老挝等表现得较为温和。

东盟成员国的不同表现意味着超脱政策不可能成为东盟的一贯政策。东盟在此期间承受了来自内外的较大压力,必然也必须做出反应,体现东盟的集体立场。

东盟对缅甸变局转向介入

2021年4月24日,东盟经过密集沟通后,举行特别峰会,在缅甸问题上达成了五点共识(编注:五点共识为:1. 缅甸各方应停止暴力并保持最大限度的克制;2. 各方应开始进行建设性对话;3. 东盟将任命缅甸问题特使以促进对话进程的调解;4. 东盟对缅甸提供人道主义援助;5. 东盟特使和代表团应访问缅甸)。缅甸领导人敏昂莱参加会议,等于是接受了东盟的集体决策,并成为这一结果的重要贡献者。这意味着,东盟终于成功地介入了缅甸问题。缅甸的内政问题也成为了东盟的内部问题。同时,这也意味着,东盟对缅甸内政问题的处理与解决承担了不可替代的责任。

从另一方面来看,接受五点共识也许是缅甸领导人当时的权宜之计,但从后来的情况看,五点共识成为裁定其能否参加东盟会议,甚至是缅甸在东盟中地位的重要标准。如果没有当初的五点共识,东盟内部也许还会继续磋商,争执不下,让缅甸现当局具有更大的盘旋空间。

缅甸领导人未能参加东盟会议,特别是2021年度的东盟峰会,意味着东盟介入缅甸问题的严肃性和严格性。作为当时的东盟轮值主席国,文莱派出了特使,不过还是没有推动局势的缓和。加上其他部分东盟成员国也不满缅甸军方的政策,特别是针对缅甸前领导人昂山素季等人的强硬政策,让东盟其他国家被迫做出了对缅甸身份进行非政治化处理的决定。

柬埔寨是今年的东盟轮值主席国,首相洪森是一个历经内战、维和与国家建设的见证者,对国家的和平建设具有丰富的经验和感悟,也因此自认能对缓和缅甸变局发挥一定的推动作用。因此,在没有和东盟其他成员国充分沟通的情况下,接受了缅甸外交部长访问,并访问了缅甸,会见了缅甸领导人敏昂莱。

然而,洪森首相访问缅甸并不意味着东盟对缅甸政策有任何改变。这是缅甸现当局与东盟之间缓和的机会。然而,从效果上看,缅甸现当局依然表现得相当保守,似乎并没有抓牢,甚至抓住这个机会,让洪森首相和其他东盟国家领导人改变态度。

当前,东盟介入缅甸问题已经进入关键期,缅甸现当局的近期表现决定了其今年的东盟成员国身份。已经被推迟举行的东盟特别外长会将成为东盟衡量评估缅甸局势的重要场合。缅甸外长能否参与或会议将以何种方式接纳缅甸,将是评估结果的具体表现。

东盟的缅甸政策还具建设性吗?

从本质上说,东盟的缅甸政策一直都不是惩罚性的,而是颇具建设性的。东盟始终是在通过接触的方式,甚至愿意提供一定程度的公共产品,推动缅甸局势的缓和。对东盟其他国家而言,不相互干涉内政已经成为处理各自关系的一种默契,也成为东盟能够保持团结的关键。尽管部分东盟成员国确实发表了一些批评性言论,但更多是作为中立的第三方角度出发的,而且一般不会采取实质性行动。也正是如此,东盟成员国对美西方的制裁政策持强烈的保留态度,认为这并不有助于问题的缓和或解决。

2021年4月的东盟特别峰会给缅甸领导人提供了一个机会,相互间也达成了共识。在缅甸现当局表现不佳的情况下,东盟在缅甸领导人能否参加年度峰会的问题上,依然提供了一个选择题,而不是采取直接拒绝的方式,反映了当时仍存在着较大的沟通空间。缅甸现当局如果确实推动了局势缓和,还是有较大可能参加东盟峰会的。然而,缅甸军方选择了最为保守的方式,也让东盟其他国家颇感失望。

从目前来看,东盟依然没有放弃缅甸,缅甸依然被继续当作是东盟成员国,但已经坠入到准成员的级别。对东盟来说,这是一种痛苦的选择。毕竟,没有缅甸参与,东盟是一个不健全的地区组织,其在过去一年里通过的一些政策文件,在合法性上仍需要缅甸后期做出承诺和承认,不然难以得到整体推进。此外,缅甸领导人不能参加东盟与对话伙伴之间的会议,也会让东盟其他成员国感到难堪,感觉东盟内部凝聚力散失完全暴露,家丑外扬了。

当然,东盟不会放弃争取缅甸领导人的配合。柬埔寨首相洪森已经开启了一个进程,反映了东盟内部仍希望缅甸现当局能回心转意,采取有力措施,促进国内局势缓和。从另一方面来看,东盟的对缅政策具有明显的可逆性,一旦情况有所好转,时机相对成熟,缅甸现当局还是有机会被接受的。

东盟与缅甸关系的发展预期

当前,缓和与东盟关系的主动权依然掌握在缅甸现当局手里。这需要缅甸现当局玩得转,玩得好,或者至少不要让东盟其他国家眼花缭乱,不敢轻易下结论,不愿卸下紧箍咒。缅甸现当局所采取的措施,必须符合自己也答应的五点共识,满足东盟方面的要求,局势才会有所好转。

当然,缓和与缅甸关系的决定权还是掌握在东盟手里。东盟内部依然存在着不同声音,但都一致要推进五点共识取得进展。鉴于缅甸局势比较复杂,这五点共识要取得进展并不容易,有些标准还很难准确评估。这需要缅甸与东盟进行更多的政策协调,争取获得东盟其他成员国的谅解。

东盟身份对缅甸来说仍然是至关重要的,决定着缅甸发展的未来方向、开放度和自主性。如果真的被东盟排除在外,缅甸许多其它身份也将犹如缘木求鱼,如很难再享受到东盟与其对话伙伴达成的自由贸易协定,甚至想成为区域全面经济伙伴关系成员的愿望都可能会变成水中月、镜中花。

相比之下,美国等国对东盟与缅甸关系虽然也具有一定影响力,但相对来说依然比较弱,且将随着缅甸能否继续成为东盟成员而有所改变。这就意味着,如果缅甸不再成为东盟成员国,美国制裁缅甸现当局的顾忌会更少了,缅甸局势将会进一步复杂化。这也是各方高度关注,密切留意的发展态势之一。

(周雪君,香港城市大学)

责任编辑:朱郑勇 图片编辑:乐浴峰

校对:施鋆

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